I servizi ad “alta intensità di manodopera”, a norma dell’articolo 50 del Codice dei Contratti Pubblici, sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto.
Per tali servizi, oltre che per quelli relativi ai servizi sociali e alla ristorazione, l’articolo 95, comma 3 del D.Lgs. 50/2016 stabilisce che siano aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.
Tale impostazione trae origine da un chiaro indirizzo comunitario, contenuto precisamente nell’articolo 67 della direttiva 24/2014/UE. Tale norma prevede infatti che, fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di taluni servizi, le amministrazioni aggiudicatrici procedono all’aggiudicazione degli appalti sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Significative considerazioni sull’importanza dell’utilizzo del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo sono state recentemente espresse dal TAR Lazio che ha evidenziato come tale strumento assuma un’importante funzione sociale, ambientale e di stimolo alla crescita qualitativa delle PMI.
Con due sentenze consecutive (7889/2018 e 14749/2019) il Giudice Amministrativo ha infatti dapprima rimarcato il principio europeo della prevalenza del miglior rapporto qualità/prezzo rispetto ai criteri che hanno a riferimento il solo prezzo o il solo costo, consentendo di ricorrere all’aggiudicazione al minor prezzo/costo solo in casi tassativamente indicati e dietro adeguata motivazione. Ciò ha determinato il legislatore interno a inserire il divieto di aggiudicazione delle gare al prezzo più basso per l’affidamento di servizi ad alta incidenza di manodopera.
Inoltre il TAR ha svolto un importante approfondimento sulle motivazioni di carattere sociale e ambientale che soggiacciono a tale previsione comunitaria e nazionale.
I servizi ad alta intensità di manodopera (nel caso di specie si trattava di un SERVIZIO DI PULIZIA) si esplicano mediante una prestazione che è suscettibile di essere svolta con metodi, procedure, prodotti e strumenti diversificati, con profonde differenze per quanto riguarda non solo il prezzo e l’efficacia del servizio, ma anche i costi sociali ed ambientali.
I Giudici evidenziano che una competizione basata unicamente sul prezzo può determinare esternalità negative in quanto induce le imprese a utilizzare:
- manovalanza non specializzata
- prodotti a basso costo
andando evidentemente ad incidere sulla qualità del servizio reso alla Pubblica Amministrazione e scaricando sulla collettività il costo in termini di:
- inquinamento
- abbassamento del tenore di vita dei lavoratori
- mancato sviluppo delle imprese di settore.
Le imprese di settore infatti, ricorrendo ad un sistema premiante il rapporto qualità/prezzo delle offerte, sono incoraggiate all’innovazione sotto il profilo organizzativo/tecnologico/produttivo etc. Obiettivi, questi, che ispirano gli interventi normativi comunitari e nazionali in materia di appalti pubblici, non solo al fine di aprire il mercato alle imprese degli Stati membri, ma anche in un’ottica di politica economica più generale al fine di:
- stimolare la crescita delle PMI
- limitare l’impatto ambientale
- evitare i costi sociali derivanti da una concorrenza basata solo sul prezzo
Il TAR ritiene pertanto che, in un settore caratterizzato da alta intensità di manodopera, l’utilizzo di criteri di aggiudicazione basati solo sul prezzo finirebbe per operare una competizione esclusivamente sul costo del lavoro, con scadimento della qualità dell’offerta e delle condizioni di lavoro dei dipendenti.
