I servizi ad “alta intensità di manodopera”, a norma dell’articolo 50 del Codice dei Contratti Pubblici, sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto.
Per tali servizi l’articolo 95, comma 3 del D.Lgs. 50/2016 stabilisce che siano aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.
A ribadirlo nuovamente è stato il Tar di Milano, Sezione I, con sentenza n. 1095 del 30 aprile 2021, evidenziando come gli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera, anche se con caratteristiche standardizzate, non possono essere affidati secondo il criterio del prezzo più basso.
Il TAR nella sentenza recita: “la giurisprudenza ha precisato (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 21 maggio 2019, n. 8) che il combinato disposto dei commi 2, 3, 4 e 5 dell’art. 95 d.lgs. n. 50/2016 deve interpretarsi nel senso che “gli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera ai sensi degli artt. 50, comma 1, e 95, comma 3, lett. a), del codice dei contratti pubblici sono comunque aggiudicati con il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, quand’anche gli stessi abbiano anche caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo codice”, ciò sulla base di un’interpretazione sistematica della disciplina degli appalti pubblici in coerenza con i principi e criteri direttivi previsti dalla legge delega 28 gennaio 2016, n. 11, per l’attuazione delle direttive sugli appalti pubblici del 2014, tra cui la direttiva europea 2014/24/UE del 26 febbraio 2014, in particolare in coerenza con l’art. 67 della direttiva.”
La richiamata sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consigli di Stato afferma infatti che il comma 3 dell’articolo 95 del D.Lgs. 50/2016 si pone ad un punto di convergenza di valori espressi in sede costituzionale e facoltà riconosciute a livello europeo ai Legislatori nazionali, per la realizzazione dei quali nel ‘Codice dei Contratti pubblici’ il miglior rapporto qualità/prezzo è stato elevato a criterio unico ed inderogabile di aggiudicazione per appalti di servizi in cui la componente della manodopera abbia rilievo preponderante”.
Tale impostazione trae origine da un chiaro indirizzo comunitario, contenuto precisamente nell’articolo 67 della direttiva 24/2014/UE. Tale norma prevede infatti che, fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di taluni servizi, le amministrazioni aggiudicatrici procedono all’aggiudicazione degli appalti sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Peraltro, come rilevato anche dall’ANAC, l’articolo 95, comma 3 costituisce una previsione a carattere speciale e pertanto non derogabile, neanche dal c.d. “Decreto Semplificazioni”.
Significative considerazioni sull’importanza dell’utilizzo del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo erano già state espresse anche dal TAR Lazio, che ha evidenziato come tale strumento assuma un’importante funzione sociale, ambientale e di stimolo alla crescita qualitativa delle PMI.
Con due sentenze consecutive (7889/2018 e 14749/2019) il Giudice Amministrativo ha infatti dapprima rimarcato il principio europeo della prevalenza del miglior rapporto qualità/prezzo rispetto ai criteri che hanno a riferimento il solo prezzo o il solo costo, consentendo di ricorrere all’aggiudicazione al minor prezzo/costo solo in casi tassativamente indicati e dietro adeguata motivazione. Ciò ha determinato il legislatore interno a inserire il divieto di aggiudicazione delle gare al prezzo più basso per l’affidamento di servizi ad alta incidenza di manodopera.
Inoltre il TAR ha svolto un importante approfondimento sulle motivazioni di carattere sociale e ambientale che soggiacciono a tale previsione comunitaria e nazionale.
I servizi ad alta intensità di manodopera (nel caso di specie si trattava di un SERVIZIO DI PULIZIA) si esplicano mediante una prestazione che è suscettibile di essere svolta con metodi, procedure, prodotti e strumenti diversificati, con profonde differenze per quanto riguarda non solo il prezzo e l’efficacia del servizio, ma anche i costi sociali ed ambientali.
I Giudici evidenziano che una competizione basata unicamente sul prezzo può determinare esternalità negative in quanto induce le imprese a utilizzare:
- manovalanza non specializzata;
- prodotti a basso costo.
Ciò finisce inevitabilmente ad incidere sulla qualità del servizio reso alla Pubblica Amministrazione, scaricando sulla collettività il costo in termini di:
- inquinamento;
- abbassamento del tenore di vita dei lavoratori;
- mancato sviluppo delle imprese di settore.
Le imprese di settore infatti, ricorrendo ad un sistema premiante il rapporto qualità/prezzo delle offerte, sono incoraggiate all’innovazione sotto il profilo organizzativo/tecnologico/produttivo etc. Obiettivi, questi, che ispirano gli interventi normativi comunitari e nazionali in materia di appalti pubblici, non solo al fine di aprire il mercato alle imprese degli Stati membri, ma anche in un’ottica di politica economica più generale al fine di:
- stimolare la crescita delle PMI;
- limitare l’impatto ambientale;
- evitare i costi sociali derivanti da una concorrenza basata solo sul prezzo.
Il TAR ha concluso pertanto che, in un settore caratterizzato da alta intensità di manodopera, l’utilizzo di criteri di aggiudicazione basati solo sul prezzo finirebbe per operare una competizione esclusivamente sul costo del lavoro, con scadimento della qualità dell’offerta e delle condizioni di lavoro dei dipendenti.
Pertanto con riferimento ai servizi ad alta intensità di manodopera (ossia quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto) vi è sempre il divieto di utilizzo del criterio del minor prezzo, sia sopra che sotto soglia comunitaria.
Dott. Giulio Delfino
PER ULTERIORI CHIARIMENTI IN MERITO ALL’ARGOMENTO DELL’ARTICOLO È POSSIBILE SCRIVERE ALL’INDIRIZZO [email protected]
