Il Consiglio di Stato si pronuncia sull’importanza della presentazione del Piano economico finanziario (PEF), elemento essenziale della proposta dell’operatore economico al fine di verificare la validità di una concessione. È infatti per mezzo del PEF che si può valutare la concreta distribuzione del rischio tra operatore economico ed Ente Concedente. Come attesta questa recente sentenza, in mancanza di ciò, il rapporto tra Ente e Operatore non può essere qualificato come concessione ma come appalto.
IL CASO
Con la sentenza n.3633 del 29 Aprile 2025 il Consiglio di Stato ribalta la decisione del Giudice di primo grado, il quale, facendo riferimento sia al fatto che la documentazione di gara non ne prevedesse l’obbligo sia all’articolo 182, 5 comma del D.lgs. 36/2023, aveva sostenuto la validità dell’offerta presentata dall’operatore vincente, seppur priva della presentazione di un Piano economico finanziario. Secondo il TAR “l’articolo individua il medesimo Piano quale componente a carattere meramente eventuale, disponendo, più precisamente, che gli allegati al bando di concessione comprendono, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico-finanziario”.
Per il Consiglio di Stato il focus della concessione, e ciò che la distingue dall’appalto, consiste proprio nel fatto che il concessionario assume e sopporta un rischio operativo, tipico del contratto di concessione e ciò si riverbera inevitabilmente sulla valutazione di affidabilità dell’offerta. Questo si evince anche dalla descrizione contenuta nel Codice 36/2023, che all’allegato I.1, fornendo la definizione di concessione, specifica che ciò che caratterizza la concessione è che il corrispettivo del concessionario è costituito nel diritto gestire i lavori o i servizi oggetto della concessione.
Ciò che rileva in questo tipo di contratto è proprio la “capacità di gestione del concessionario, capacità questa che consente di tener conto dei possibili andamenti dei costi e dei ricavi e dei conseguenti possibili aggiustamenti della gestione, come rilevabili dal piano economico-finanziario”.
LA DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO
Per il Collegio il Giudice di prime cure ha sbagliato la sua valutazione in quanto ha agito come se oggetto del giudizio fosse un appalto e non una concessione. La verifica di anomalia relativa a un contratto di appalto e quella relativa a un contratto di concessione sono profondamente differenti. La prima è diretta a verificare la remuneratività del prezzo offerto, la seconda è diretta a verificare l’equilibrio complessivo del rapporto.
Anche se la lex specialis non prescriveva la presentazione del PEF, esso risulta comunque essenziale ai fini della valutazione della sua adeguatezza ed effettiva realizzabilità del progetto presentato per l’aggiudicazione della concessione.
“Il rischio assunto dal concessionario (legato alla domanda di prestazioni per quel servizio pubblico) si valuta proprio intorno alla aleatorietà della domanda di prestazioni poiché l’errore di valutazione del livello di domanda attendibile evidentemente condiziona la remuneratività dell’investimento e misura la validità imprenditoriale dell’iniziativa economica.”
Nel caso di specie inoltre non è stata condotta neanche un’istruttoria funzionale ad indagare la corretta allocazione dei rischi del progetto presentato dall’impresa vincitrice, in quanto essa, in fase istruttoria ha “presentato giustificazioni talmente generiche che è del tutto impossibile ricostruire l’iter logico seguito dalla stazione appaltante per valutare la sostenibilità dell’offerta”. Pertanto l’Ente concedente non ha operato alcuna verifica di questo tipo.
Ne consegue che, il Consiglio di Stato, stante le sopracitate premesse, ritiene di accogliere il ricorso e dispone l’annullamento dell’aggiudicazione.
CONCLUSIONI
In conclusione, l’affidabilità della proposta presenta per la gestione di una concessione è valutabile solo tramite un attento vaglio degli elementi contenuti nel PEF, che pertanto deve costituire parte dell’offerta dell’operatore economico. In sua assenza l’Ente concedente non può infatti analizzare l’adeguatezza dell’offerta.
Dott.ssa Giulia Tronfi
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