La risoluzione del Parlamento europeo del 9 settembre 2025 indica le priorità alla Commissione, impegnata nella revisione delle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici. Tra le priorità evidenziate dal Parlamento europeo spiccano una forte spinta all’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa valorizzando i criteri qualitativi, maggiore apertura al mercato per le PMI, valutazione dei rischi dei subappalti a cascata, appalti riservati alle organizzazioni senza scopo di lucro, innalzamento delle soglie di rilevanza europea al fine di adeguarle al tasso di inflazione.
La risoluzione P10_TA(2025)0174 inquadra gli appalti pubblici come leva di competitività, innovazione e coesione sociale, con un richiamo esplicito al ruolo strategico per PMI e filiere resilienti.
Infatti il primo considerando del testo evidenzia come: “gli appalti pubblici rappresentano circa il 14% del prodotto interno lordo dell’UE e fungono da importante strumento per la crescita economica, in particolare per le piccole e medie imprese (PMI), l’innovazione, la sostenibilità e la coesione sociale, nonché per promuovere l’industria locale e posti di lavoro di qualità nell’UE e per sostenere la transizione verso catene di approvvigionamento e modelli imprenditoriali resilienti, anche nelle catene di subappalto”.
Inoltre la risoluzione deplora il fatto che la concorrenza negli appalti pubblici sia notevolmente diminuita nell’ultimo decennio, come sottolineato nella relazione speciale della Corte dei conti europea, con un conseguente aumento del numero di gare con un’unica offerta o nessuna offerta.
CRITERIO DELL’OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA
La risoluzione nei considerando analizza alcuni aspetti:
- nonostante le direttive del 2014 abbiano introdotto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa al fine di incoraggiare il ricorso a criteri qualitativi, quali le considerazioni ambientali e sociali, nell’aggiudicazione degli appalti pubblici ancora oggi una porzione consistente delle aggiudicazioni di appalti pubblici si basa ancora esclusivamente sul criterio del prezzo più basso;
- l’Autorità europea del lavoro (ELA) ha rilevato che, quando il prezzo più basso è utilizzato come unico criterio di selezione e in particolare nei settori ad alta intensità di manodopera in cui prevalgono i costi del personale, il rischio di lavoro sommerso aumenta a causa della pressione sul costo del lavoro. L’ELA ha inoltre osservato che è ampiamente riconosciuto che dare priorità al criterio del prezzo più basso negli appalti pubblici può creare un contesto in cui è più probabile che si verifichino violazioni del diritto del lavoro a causa di pressioni di riduzione dei costi e di una supervisione inadeguata. Il criterio del prezzo più basso può incentivare i contraenti a operare nell’economia sommersa per ridurre i costi e aggirare le normative sul lavoro;
- la revisione delle direttive sugli appalti pubblici dovrebbe concentrarsi sulla promozione di criteri qualitativi, sulla razionalizzazione delle procedure di appalto e sulla garanzia del miglior rapporto qualità/prezzo per il denaro dei contribuenti;
- l’uso di criteri di sostenibilità può contribuire al conseguimento degli obiettivi ambientali dell’UE, a condizione che tali criteri siano chiaramente definiti, proporzionati e non limitino le amministrazioni aggiudicatrici nel soddisfare le loro effettive esigenze in materia di appalti;
- le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero essere incoraggiate a perseguire, attraverso gli appalti, obiettivi di interesse pubblico, tra cui l’inclusione sociale, posti di lavoro di qualità, pari opportunità, la coesione territoriale e il sostegno agli attori dell’economia sociale.
Di conseguenza il Parlamento sul punto dà queste indicazioni alla Commissione:
“osserva che l’aggiudicazione di appalti pubblici basata esclusivamente sul prezzo più basso rischia di incoraggiare la concorrenza sleale, a scapito della qualità, della sostenibilità e delle norme sociali; insiste sulla necessità di aggiudicare un maggior numero di appalti, in particolare per quanto riguarda i servizi a carattere intellettuale, sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, avvalendosi dei criteri dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il che significa che le offerte dovrebbero essere valutate non solo in funzione del prezzo, ma anche di fattori come la qualità, l’impatto regionale e sociale e la continuità della prestazione di servizi complessi ed essenziali; aggiunge che le considerazioni non basate sul prezzo dovrebbero avere un peso sostanziale nella valutazione globale e nella decisione finale sull’aggiudicazione degli appalti, in particolare per quanto riguarda i servizi di ingegneria, che sono fondamentali per garantire progetti redditizi e di alta qualità nel lungo periodo, tutelando nel contempo l’innovazione e scoraggiando la presentazione di offerte anormalmente basse”.
Pertanto secondo il Parlamento europeo l’uso sistematico del criterio del prezzo più basso genera effetti negativi (qualità, sicurezza, condizioni di lavoro) e alimenta prassi distorsive (offerte anomale, lavoro sommerso), specie nei servizi labour-intensive. Chiede pertanto alla Commissione che un maggior numero di appalti siano aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, dando particolare rilevanza alle voci inerenti alla qualità, in particolar modo per i servizi di natura intellettuale.
SOGLIE DI RILEVANZA COMUNITARIA
Il Parlamento europeo osserva che le soglie di appalto dell’UE per forniture, servizi e lavori di costruzione sono rimaste praticamente invariate dal 1994 e che tali soglie, adeguate ai prezzi di mercato, sono in costante diminuzione in termini reali. Di conseguenza un numero crescente di appalti più piccoli deve ora essere aggiudicato a livello dell’UE attraverso procedure spesso lunghe e complesse.
Sulla scorta di tali premesse il Parlamento sul punto dà queste indicazioni alla Commissione:
“rileva che attualmente vi è una forte richiesta di aggiornamento delle soglie relative agli appalti pubblici alla luce del significativo aumento dell’inflazione e dei costi di costruzione nell’UE; invita la Commissione a valutare le possibilità di sostenere un aumento delle soglie a livello internazionale e a introdurre un meccanismo che tenga conto dei tassi di inflazione; evidenzia che l’innalzamento delle soglie offre alle amministrazioni aggiudicatrici un’indipendenza maggiore e più possibilità di aggiudicare i contratti in base alle esigenze locali”.
È bene evidenziare che le soglie di rilevanza UE non sono “indicizzate all’inflazione” in via automatica: vengono rivalutate ogni due anni perché l’Unione, in quanto Parte dell’Accordo OMC sugli Appalti Pubblici (GPA), deve allineare i propri valori in euro alle soglie di riferimento espresse in SDR (diritti speciali di prelievo). Il GPA è un accordo plurilaterale nell’ambito dell’OMC che vincola solo i membri che vi aderiscono (non tutti i membri OMC). Stabilisce un quadro comune di non discriminazione, trasparenza e correttezza procedurale per gli appalti pubblici tra le parti aderenti. Ad oggi conta 22 Parti che coprono 49 membri OMC (l’UE e i suoi 27 Stati membri sono una sola Parte ai fini del GPA oltre a USA, Giappone, UK, ecc.).
Pertanto per un innalzamento non marginale e strutturale delle soglie sarà necessario un negoziato multilaterale in sede GPA con tutti gli Stati aderenti, mentre sul breve termine sono prevedibili rialzi più contenuti.
PICCOLE E MEDIE IMPRESE
Il Parlamento europeo rileva che, malgrado le direttive del 2014 promuovano la partecipazione essenziale delle PMI agli appalti pubblici, il loro coinvolgimento rimane ad oggi limitato a causa delle grandi dimensioni degli appalti, dei requisiti amministrativi sproporzionati, della mancanza di meccanismi di sostegno su misura che consentano loro di competere efficacemente con le entità più grandi, nonché della mancanza di chiarezza nei bandi di gara e dei ricorrenti ritardi nei pagamenti.
Ciò premesso il Parlamento individua nel testo una serie di misure concrete per favorire l’accesso al mercato delle PMI:
- la digitalizzazione come elemento chiave per ridurre i costi e razionalizzare gli appalti pubblici per gli enti appaltanti e offerenti, soprattutto per le entità molto piccole e le PMI;
- semplificazione del DGUE poiché l’attuale impianto ha ostacolato l’accesso delle imprese alle procedure di appalto, in particolare delle microimprese e delle PMI;
- semplificare il più possibile le procedure amministrative, evitando gli oneri amministrativi superflui a carico degli acquirenti pubblici e degli operatori economici, comprese le PMI e le microimprese;
- semplificare i criteri di selezione (requisiti di partecipazione) valutando la creazione, a livello dell’UE, di una banca dati digitale delle PMI e degli attori minori preselezionati.
SUBAPPALTI A CASCATA
Secondo il Parlamento europeo molteplici livelli di subappalto possono diluire la responsabilità, aumentare i rischi di violazioni del diritto del lavoro e ostacolarne l’efficace applicazione. Catene di subappalto lunghe e complesse possono comportare numerose difficoltà per le autorità preposte all’applicazione del diritto del lavoro quando vengono utilizzate per eludere le responsabilità legali, e possono portare a una responsabilità poco chiara e a difficoltà nel garantire il rispetto dei contratti di appalto pubblico e degli obblighi in materia di lavoro.
Quindi il Parlamento sul punto dà queste indicazioni alla Commissione:
“riconosce che, sebbene consenta una maggiore flessibilità, l’accesso a competenze specialistiche e risparmi sui costi, il subappalto può anche comportare potenziali rischi quali un indebolimento della responsabilità, un aumento del rischio di violazioni dei diritti dei lavoratori nonché ostacoli a un’applicazione efficace delle norme; invita la Commissione a valutare l’impatto degli appalti pubblici eseguiti principalmente dai lavoratori diretti dell’aggiudicatario e raccomanda che le norme in materia di appalti pubblici incoraggino le imprese a disporre di personale interno sufficiente per attuare i progetti per i quali sono stati aggiudicati gli appalti pubblici; chiede che la Commissione, per porre fine alle pratiche di subappalto illecite e tutelare i diritti dei lavoratori, rafforzi la trasparenza e la responsabilità lungo l’intera catena di approvvigionamento e prenda in considerazione l’introduzione di un regime ben definito di responsabilità solidale degli operatori economici e dei subappaltatori, che garantisca trasparenza in merito ai subappaltatori coinvolti e alla parte di appalto che il contraente intende subappaltare”.
Inoltre il Parlamento caldeggia i pagamenti diretti ai subappaltatori in caso di inadempienza dell’appaltatore principale o su richiesta motivata della stazione appaltante, previa verifica del SAL e della conformità delle prestazioni. Contestualmente chiede un rafforzamento del regime di responsabilità solidale, coerente con i limiti dell’ordinamento nazionale, per retribuzioni, contributi e oneri di sicurezza, con clausole di sostituzione del subappaltatore non conforme entro termini perentori e facoltà di sospensione o escussione dei pagamenti fino al ripristino della regolarità.
APPALTI RISERVATI PER LE ORGANIZZAZIONI SENZA SCOPO DI LUCRO
Il Parlamento europeo sottolinea il contributo essenziale delle organizzazioni senza scopo di lucro, delle chiese e delle imprese sociali negli appalti pubblici in tutta Europa, rilevandone le competenze, i forti legami con il territorio e la comprovata capacità di fornire servizi di alta qualità.
Sottolinea l’importanza di mantenere e promuovere gli appalti riservati, in quanto potente strumento per garantire che gli appalti pubblici sostengano obiettivi sociali più ampi, l’economia sociale e l’eterogeneità degli attori coinvolti.
Chiede pertanto che sia potenziata la possibilità già accordata agli Stati membri e alle amministrazioni aggiudicatrici di riservare la partecipazione alle procedure di appalto pubblico specificamente agli attori che operano senza scopo di lucro.
Invita la Commissione a rivedere il limite di tre anni e l’obbligo di non aver prestato servizi sociali nei tre anni precedenti a norma dell’articolo 77 della direttiva 2014/24/UE.
Dott. Giulio Delfino
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