In una recente sentenza il TAR Valle d’Aosta ha ritenuto lecito l’operato dell’impresa che in sede di offerta aveva indicato un costo della manodopera identico a quello stimato dalla stazione appaltante, salvo poi stravolgerlo completamente in sede di giustificazione dell’offerta.
IL QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO
La vicenda si inquadra nel nuovo assetto delineato dal D.Lgs. 36/2023, dove il costo della manodopera è considerato 4elemento centrale di tutela dei lavoratori, 4parametro di affidabilità dell’offerta e 4indice oggettivo per la verifica di anomalia.
Le norme qui in rilievo sono:
– Articolo 41, comma 14: la stazione appaltante individua nei documenti di gara i costi della manodopera, che sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, ferma la possibilità per l’operatore di dimostrare che eventuali minori costi derivano da più efficiente organizzazione aziendale.
– Articolo 108, comma 9: nell’offerta economica l’operatore deve indicare a pena di esclusione i costi della manodopera e gli oneri aziendali sicurezza.
– Articolo 110: i costi dichiarati ai sensi dell’art. 108, comma 9, rientrano tra gli elementi specifici che possono far emergere l’anomalia e attivare il subprocedimento.
– Articolo 17, comma 4: principio di immodificabilità dell’offerta, a presidio della par condicio e della serietà dell’impegno assunto.
In tale contesto normativo, dunque, l’indicazione dei costi della manodopera non è un mero dato formale bensì è parte dell’assetto economico essenziale dell’offerta, che il concorrente assume come proprio e che deve reggere alla prova delle giustificazioni, ma senza essere riscritto ex post.
È su questo sfondo che la sentenza del TAR Valle d’Aosta introduce un “colpo di scena” interpretativo.
IL CASO IN ESAME
In una procedura per l’affidamento del servizio di pulizia delle strutture residenziali dell’Unité Grand-Paradis, gara ad alta intensità di manodopera, l’aggiudicataria quantifica in sede di offerta economica un costo della manodopera pari a 456.000 euro, uguale alla stima della stazione appaltante. Accade però che in sede di giustificazioni, nel contraddittorio sull’anomalia, emerge che il costo effettivo previsto sarebbe pari a 356.000 euro, ossia circa 100.000 euro in meno di quanto indicato in offerta.
L’offerta complessiva (466.000 euro), il monte ore e il costo orario dichiarato restano formalmente invariati.
LA POSIZIONE DEL TAR AOSTA
Il TAR Aosta esclude la violazione dell’articolo 108, comma 9 del Codice in quanto afferma che l’operatore non ha modificato l’assetto complessivo dell’offerta, valorizzando la stabilità dell’importo complessivo e del monte ore. Ritiene poi legittimo che l’operatore avesse inizialmente indicato un importo “prudenziale” (456 mila euro), salvo poi “spiegare” in sede di verifica un costo inferiore (356 mila euro), giustificandolo con la più efficiente organizzazione aziendale.
Il TAR afferma in sintesi che: unon vi è violazione dell’immodificabilità dell’offerta; ul’offerta economica nel suo complesso (ribasso, importo complessivo, monte ore) non è stata modificata; ula riduzione del costo della manodopera, emersa nelle giustificazioni, si colloca dentro il fisiologico spazio del giudizio di anomalia.
Quindi secondo il TAR Aosta se il numero finale da pagare non cambia, ciò che si scopre dopo sulle sue componenti interne non integrerebbe una modifica, ma solo una migliore esplicitazione.
RAPPORTO TRA COSTI DELLA MANODOPERA E ASSETTO COMPLESSIVO DELL’OFFERTA
Nel nuovo (come peraltro anche già nel vecchio) Codice, il costo della manodopera dichiarato in offerta:
– è un dato specificamente richiesto a pena di esclusione (art. 108, co. 9);
– è parametro utilizzato per il controllo di anomalia (art. 110);
– è strettamente collegato alla tutela dei minimi salariali e all’affidabilità dell’offerta.
Appare evidente come in un appalto di servizi di pulizia, ad alta intensità di manodopera, uno scostamento di 100.000 euro sulla sola voce manodopera incida fortemente sull’equilibrio economico complessivo.
Considerato poi che nel caso in esame tra stima iniziale della manodopera (456 mila euro) e offerta complessiva (466 mila euro) vi era uno scarto di soli 10 mila euro, è ancora più chiaro che la modifica così marcata del costo della manodopera finisca inevitabilmente per incidere profondamente anche sui margini dell’impresa, sul modello organizzativo effettivo, sul livello di copertura del costo del lavoro.
Pertanto tale modifica non può essere ragionevolmente considerata una mera precisazione contabile.
Di contro, ammettere che si possa dichiarare un costo della manodopera “prudenziale” e conforme alla stima della stazione appaltante, salvo poi, una volta verificata l’anomalia, ridisegnarlo significativamente al ribasso nelle giustificazioni, significherebbe in concreto:
– svuotare di effettività l’obbligo dichiarativo dell’articolo 108, comma 9;
– trasformare la fase delle giustificazioni in un terreno di riscrittura interna dell’offerta, anziché di verifica della sua attendibilità.
In altri termini, la tesi del TAR secondo cui l’offerta resterebbe immutata solo perché non cambia l’importo complessivo non tiene in giusta considerazione il fatto che, nel sistema vigente, anche la struttura dell’offerta (e in particolare il costo del lavoro) è parte dell’impegno vincolante assunto dal concorrente.
IL CONTRASTO CON L’ORIENTAMENTO GIURISPRUDENZIALE PREVALENTE
La decisione del TAR Valle d’Aosta appare in contrasto con la giurisprudenza amministrativa prevalente, la quale ha costantemente affermato che:
– l’indicazione dei costi della manodopera è obbligo puntuale e autonomo, la cui violazione comporta esclusione automatica;
– non è consentito utilizzare le giustificazioni per modificare elementi essenziali dell’offerta, ma solo per dimostrarne la sostenibilità;
– il principio di immodificabilità tutela non solo la cifra finale, ma la serietà e trasparenza della composizione dell’offerta.
Anche con l’entrata in vigore del D.Lgs. 36/2023, le decisioni del Consiglio di Stato hanno ribadito:
– la funzione sostanziale dell’articolo 108, comma 9, come presidio contro manipolazioni postume dei costi del lavoro;
– la possibilità di incidere sui costi della manodopera solo nei limiti in cui ciò sia coerente con quanto dichiarato e adeguatamente giustificato nel quadro di una verifica che resta “globale e sintetica”, ma non per questo indifferente a scostamenti strutturali.
In tal senso si richiamano a scopo esemplificativo le seguenti sentenze: Cons. Stato, Sez. V, 22 gennaio 2025, n. 488; Consiglio di Stato, sez. V, 05.08.2025 n. 6918; TAR Sicilia (Sez. III, sede di Catania) sentenza n. 2002 del 24 giugno 2025.
In questo contesto, legittimare una rideterminazione in diminuzione di 100.000 euro su un appalto labour intensive si colloca in controtendenza rispetto alla linea che vede nel costo del lavoro un parametro “serio”, non manipolabile. Inoltre apre uno spazio operativo in cui l’operatore può “allinearsi” ai costi stimati dalla stazione appaltante in sede di offerta, per poi rivelare solo dopo una struttura radicalmente diversa, confidando nella copertura del giudizio sintetico di anomalia.
CRITICITÀ SISTEMATICHE E PRATICHE DELLA DECISIONE DEL TAR AOSTA
L’impostazione della sentenza in commento solleva almeno tre criticità:
– Indebolimento dell’effetto vincolante della dichiarazione dei costi della manodopera: se il dato può essere corretto in sede di giustificazioni senza conseguenze, l’obbligo “a pena di esclusione” perde forza effettiva, riducendosi ad adempimento formale.
– Rischio di elusione della par condicio: concorrenti che dichiarano costi “coerenti” con la stima pubblica, ma confidano in successive rimodulazioni al ribasso in sede di anomalia, si pongono in posizione diversa rispetto a chi indica da subito i propri costi effettivi, assumendosene l’esposizione.
– Tensione con la funzione di tutela del lavoro: in un servizio ad alta intensità di manodopera, comprimere ex post i costi della manodopera senza una chiara, rigorosa riconduzione a elementi oggettivi e verificabili di efficienza organizzativa rischia di essere percepito come un via libera implicito a margini di risparmio “silenziosi” proprio sulla voce più sensibile.
CONCLUSIONI
In conclusione la sentenza TAR Valle d’Aosta afferma la piena legittimità della rideterminazione al ribasso dei costi della manodopera in sede di giustificazioni, valorizzando la stabilità dell’importo complessivo e di alcuni parametri formali, considerandoli sufficienti a preservare l’assetto dell’offerta.
Una siffatta lettura appare in tensione con l’impianto sistematico del nuovo codice, che attribuisce ai costi della manodopera un ruolo sostanziale e non meramente descrittivo. Si discosta inoltre dall’orientamento giurisprudenziale pressoché unanime che non consente modifiche, anche indirette, degli elementi essenziali dell’offerta in sede di giustificazioni. Rischia di produrre ricadute applicative rilevanti nelle gare ad alta intensità di manodopera, dove differenze come quella tra 456.000 e 356.000 euro non sono neutre, ma definiscono il cuore economico dell’offerta.
Nel prossimo futuro avremo modo di verificare se questa sentenza debba restare un episodio isolato o se si intenda davvero inaugurare una stagione in cui i costi della manodopera, pur dichiarati a pena di esclusione, possono essere sostanzialmente riscritti dopo la gara sotto l’ombrello del giudizio sintetico di anomalia.
Dott. Giulio Delfino
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