La CGUE, nella causa C‑769/23 Mara, ha recentemente dichiarato compatibile con il diritto comunitario la normativa nazionale in forza della quale, nel caso di appalti pubblici aventi ad oggetto servizi che presentano caratteristiche standardizzate ma il cui valore totale è costituito almeno per metà dai costi della manodopera, sia vietato all’amministrazione aggiudicatrice utilizzare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione di tali appalti. Secondo la Corte non rileva neppure il fatto che il bando di gara preveda che qualsiasi eventuale ribasso proposto da un offerente debba essere effettuato sul solo utile, senza poter comportare una diminuzione della retribuzione dei lavoratori impiegati.
IL CASO
Il Consiglio di Stato, Sez. V, interrogato proprio su un caso di servizio standardizzato ad alta intensità di manodopera aggiudicato col criterio del minor prezzo, invece di annullare la procedura il 5 dicembre 2023 aveva deciso di sollevare una questione pregiudiziale dinnanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Il Collegio chiedeva alla Corte di giustizia UE di pronunciarsi sulla seguente questione pregiudiziale:
“se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità e l’art. 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici, quale quella italiana contenuta nell’art. 95, commi 3, lettera a), e 4, lettera b), del decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50, nonché nell’art. 50, comma 1, del medesimo decreto legislativo, come anche derivante dal principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 21 maggio 2019, n. 8, secondo la quale, in caso di appalti aventi ad oggetto servizi con caratteristiche standardizzate ed al contempo ad alta intensità di manodopera, è vietata all’amministrazione aggiudicatrice la previsione, quale criterio di aggiudicazione, di quello del minor prezzo, anche nell’ipotesi in cui la legge di gara abbia cura di prevedere il ribasso sul solo aggio o utile potenziale di impresa, con salvezza dei costi per la manodopera”.
Secondo la quinta sezione del Consiglio di Stato la norma che vieta in maniera assoluta il criterio del minor prezzo viola il principio di proporzionalità. Ciò assume particolare pregnanza alla luce delle previsioni della legge di gara che, nella specie, stabilivano come criterio di aggiudicazione quello del maggior ribasso, da calcolarsi esclusivamente sull’aggio, con salvezza dei costi per la manodopera.
Il ribasso applicato al solo aggio, con salvezza dei costi della manodopera, garantisce per la quinta sezione che non si è avuta alcuna violazione delle tutele che devono assistere le prestazioni di lavoro, conducendo a ritenere sproporzionato l’obbligo della previsione del criterio di aggiudicazione del miglior rapporto qualità/prezzo, non venendo in considerazione possibili aspetti di miglioramento tecnico che avrebbero potuto caratterizzare le offerte aventi ad oggetto prestazioni standardizzate.
LE MOTIVAZIONI A FONDAMENTO DELLA DECISIONE DELLA CORTE
Dopo oltre due anni, il 18.12.2025, è arrivata la risposta al quesito da parte della CGUE. Partiamo dalle considerazioni che hanno fondato la decisione della Corte.
- I criteri di aggiudicazione utilizzati dall’amministrazione aggiudicatrice per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa non sono necessariamente di natura puramente economica, poiché altri fattori possono influire sul valore di un’offerta dal punto di vista dell’amministrazione aggiudicatrice.
- L’inclusione da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di criteri aggiuntivi diversi dal prezzo o dal costo è opzionale ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2014/24. Ne consegue che le amministrazioni aggiudicatrici non dispongono di una discrezionalità illimitata nella scelta dei criteri aggiuntivi.
- Al contrario, l’articolo 67, paragrafo 2, terzo comma, della direttiva 2014/24 prevede, in modo inequivocabile e incondizionato, che gli Stati membri possono vietare a tutte le proprie amministrazioni aggiudicatrici di usare «solo il prezzo o il costo come unico criterio di aggiudicazione». La facoltà di adottare tale divieto si applica indipendentemente dalle caratteristiche specifiche o dall’oggetto dell’appalto in questione.
- A questo proposito, l’articolo 67, paragrafo 2, terzo comma, della direttiva 2014/24 non è soggetto ad alcuna eccezione o deroga e conferisce quindi un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri nell’esercizio della facoltà ivi prevista. Inoltre, dal tenore letterale di tale disposizione risulta chiaramente che gli Stati membri possono scegliere di esercitare tale discrezionalità limitando l’uso del prezzo o del costo a determinate categorie di amministrazioni aggiudicatrici o a determinati tipi di appalti. Ciò implica che gli Stati membri possono vietare il ricorso al prezzo o al costo come unico criterio di aggiudicazione da parte di talune amministrazioni aggiudicatrici o per determinati tipi di appalti.
Pertanto la prima considerazione è che l’articolo 67 della direttiva comunitaria 24/2014 prevede espressamente che gli stati membri possano vietare, addirittura in via generale, alle proprie amministrazioni aggiudicatrici l’utilizzo del solo prezzo o costo come unico criterio di aggiudicazione.
- L’esclusione, da parte del legislatore italiano, in via astratta e generale, del minor prezzo come unico criterio per l’aggiudicazione di appalti relativi a servizi ad alta intensità di manodopera non priva le amministrazioni aggiudicatrici della possibilità di prendere in considerazione il prezzo o il costo di tali appalti, ma impone loro semplicemente di tenere conto, in aggiunta, della natura e delle caratteristiche specifiche di tali appalti, garantendo così che venga accettata l’offerta migliore.
- Nel caso dei servizi ad alta intensità di manodopera, compresi i servizi standardizzati, non si evince che tutti i criteri diversi dal prezzo o dal costo siano del tutto superflui o irrilevanti nel contesto dell’aggiudicazione di un appalto per tali servizi. Una simile conclusione si fonderebbe sull’assunto che la qualità di tali servizi non possa in alcun modo differenziarsi e che i diritti dei lavoratori nonché la loro salute e sicurezza possano essere pienamente garantiti a tutti i livelli dalla legislazione nazionale e/o dal disciplinare di gara.
- La rilevanza di criteri aggiuntivi rispetto al prezzo o al costo al fine di garantire non solo il livello delle retribuzioni dei lavoratori ma anche la loro salute e sicurezza è evidente per tutti i servizi ad alta intensità di manodopera, compresi i servizi standardizzati, nonostante il loro carattere ripetitivo.
- Sebbene le disposizioni di diritto nazionale in questione non sembrino essere state concepite specificamente per garantire la qualità dei servizi prestati, non si può escludere che l’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale incaricato di svolgere tali servizi standardizzati possano incidere sul livello di esecuzione degli appalti e, di conseguenza, sul valore economico delle offerte.
Quindi si evidenzia che l’elemento costo non viene comunque escluso dalla valutazione dell’offerta anche se non può essere l’unico criterio. Inoltre anche nei servizi standardizzati i criteri aggiuntivi rispetto al prezzo o al costo possono garantire non solo il livello delle retribuzioni dei lavoratori ma anche la loro salute e sicurezza.
- L’obbligo previsto dall’articolo 95, paragrafo 3, lettera a), e all’articolo 95, paragrafo 4, lettera b), del Codice dei contratti pubblici, di utilizzare il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo per servizi standardizzati ad alta intensità di manodopera, non esclude automaticamente alcun offerente e di fatto richiede un’analisi individuale delle offerte presentate sulla base di criteri che includono il prezzo o il costo, senza però limitarsi ad essi.
- Risulta pertanto, con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio, che la normativa nazionale di cui trattasi, che recepisce l’articolo 67, paragrafo 2, terzo comma, della direttiva 2014/24, è idonea a garantire il perseguimento del suo obiettivo principale di tutelare i lavoratori, non eccede quanto necessario per il raggiungimento di tale obiettivo ed è pertanto conforme al principio di proporzionalità.
Va segnalato che nella causa in discussione i governi francese e italiano, la Commissione e l’Avvocato Generale della CGUE nelle sue conclusioni hanno tutti sostenuto che il divieto previsto dal Codice dei contratti pubblici di ricorrere in questi casi al criterio del minor prezzo sia proporzionato poiché tutela i diritti dei lavoratori e garantisce la qualità dei servizi prestati.
LA SENTENZA DELLA CGUE
La sentenza della Corte (Terza Sezione) del 18 dicembre 2025, Causa C‑769/23 ha stabilito che:
- L’articolo 67, paragrafo 2, terzo comma, della direttiva 2014/24 non subordina la possibilità di vietare l’utilizzo del prezzo come unico criterio di aggiudicazione di un appalto al soddisfacimento di alcuna condizione. Pertanto dalla formulazione di detta disposizione risulta che essa conferisce un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri. L’esistenza di tale ampio margine di discrezionalità è corroborata dall’impianto sistematico dell’articolo 67 di tale direttiva, considerato nel suo insieme.
- Da una lettura complessiva dell’articolo 67 della direttiva 2014/24 risulta che l’istituzione, da parte di uno Stato membro, di un divieto per le amministrazioni aggiudicatrici di utilizzare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione di un appalto pubblico non ha assolutamente l’effetto di introdurre, nell’attuazione di tale direttiva, un’eccezione rispetto a una regola di portata diversa. L’esercizio, da parte di uno Stato membro, di tale facoltà ha come unico effetto che, nel territorio di tale Stato membro, la possibilità offerta alle amministrazioni aggiudicatrici di utilizzare criteri comprendenti aspetti qualitativi sia sostituita da un obbligo per queste ultime di inserire nei bandi di gara uno o più criteri di questo tipo.
- Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, che costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, esso esige che le norme stabilite dagli Stati membri o dalle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito dell’attuazione delle disposizioni della direttiva 2014/24 non vadano oltre quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi previsti da tale direttiva.
- Nel caso di specie, una norma come quella stabilita dal legislatore italiano, secondo la quale gli appalti pubblici aventi ad oggetto servizi ad alta intensità di manodopera, anche se presentano «caratteristiche standardizzate», devono essere aggiudicati sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in funzione del miglior rapporto qualità/prezzo, nonostante il fatto che tale norma riguardi servizi per loro natura poco tecnici, appare essere compatibile con tale direttiva e con il principio di proporzionalità.
- Infatti vari aspetti qualitativi, quali l’organizzazione e l’esperienza del personale incaricato di svolgere tali servizi, possono incidere sulla qualità dell’esecuzione degli appalti e, di conseguenza, sul valore economico delle offerte. In tali circostanze, non è né impossibile né eccessivamente difficile differenziare, dal punto di vista qualitativo, i servizi previsti nelle offerte degli offerenti.
Pertanto la Corte di Giustizia dell’Unione Europea respinge la questione pregiudiziale e dichiara pienamente compatibile con il diritto comunitario la norma italiana che vieta di utilizzare il criterio del solo minor prezzo per gli appalti di servizi a carattere standardizzato che sono contemporaneamente anche ad alta intensità di manodopera.
CONCLUSIONI
A seguito di questa pronuncia della CGUE, dopo quella del 2019 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, e a fronte di una norma ormai cristallizzata dopo lo Sblocca Cantieri anche nel nuovo Codice, speriamo che la questione giuridica su questo argomento sia definitivamente chiusa. Ad oggi possiamo quindi dire che in nessun caso un servizio standardizzato e ad alta intensità di manodopera può essere aggiudicato col criterio del minor prezzo.
Dott. Giulio Delfino
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