La Commissione europea è ormai nella fase conclusiva del processo di revisione della disciplina europea dei contratti pubblici. Resta ancora incerto quale sarà lo strumento giuridico definitivo prescelto, se un regolamento direttamente applicabile o nuova direttiva da recepire negli ordinamenti nazionali, ma la bozza di testo recentemente circolata consente già di cogliere alcuni indirizzi molto chiari. Tra questi, uno dei più significativi riguarda certamente la disciplina dei criteri di aggiudicazione che sembra destinata a modificare profondamente la filosofia delle gare pubbliche europee.
IL BEST PRICE-QUALITY RATIO DIVENTA IL CRITERIO ORDINARIO DI AGGIUDICAZIONE
La principale novità introdotta consiste nell’abbandono dell’attuale sistema, che consentiva alle amministrazioni di scegliere tra il miglior rapporto qualità/prezzo e il criterio del minor prezzo, in favore di un unico criterio generale: il Best Price-Quality Ratio (BPQR), ossia il miglior rapporto qualità/prezzo.
La disposizione stabilisce infatti che gli acquirenti pubblici aggiudicano il contratto all’operatore economico che presenta il miglior rapporto tra qualità e prezzo, valutando le offerte sulla base di entrambi questi elementi.
La qualità viene intesa in senso ampio e può riguardare numerosi aspetti dell’offerta: il merito tecnico, le caratteristiche funzionali, i profili ambientali e sociali, l’innovazione, la sicurezza e la resilienza, la qualità del personale impiegato, i servizi post-vendita, le modalità di consegna e, nei casi previsti, anche gli elementi connessi alla preferenza europea.
Il progetto di riforma introduce inoltre una soglia minima di ponderazione della qualità:
- almeno il 30% del punteggio complessivo nella generalità degli appalti;
- almeno il 50% nei contratti ad alta intensità di manodopera.
L’intento è evidente: evitare che il prezzo torni ad assumere un ruolo predominante nella valutazione delle offerte e rafforzare la competizione sulla qualità delle soluzioni proposte.
LA SOSTENIBILITÀ DIVENTA UN ELEMENTO STRUTTURALE DELLA VALUTAZIONE DELLE OFFERTE
Particolare attenzione è stata dedicata dalla Commissione ai criteri ambientali e sociali, che assumono un ruolo strutturale nella nuova disciplina degli appalti.
Un articolo ad hoc disciplina il Green Public Procurement, consentendo alle stazioni appaltanti di integrare obiettivi ambientali lungo l’intero ciclo di vita dell’appalto, quali la riduzione delle emissioni, la tutela delle risorse naturali, l’economia circolare, la prevenzione dell’inquinamento e la protezione della biodiversità. Tali obiettivi possono essere perseguiti non solo attraverso i criteri di aggiudicazione, ma anche mediante specifiche tecniche, clausole contrattuali e, quando pertinente, criteri di selezione.
Analoga attenzione è riservata agli aspetti sociali con un altro articolo ad hoc, che promuove come possibili criteri di aggiudicazione: l’inclusione lavorativa, la qualità dell’occupazione, il miglioramento delle condizioni di lavoro, la formazione, la parità di genere, la tutela dei diritti umani e il sostegno all’economia sociale. La bozza precisa inoltre che il semplice rispetto della normativa lavoristica non è sufficiente per qualificare un appalto come socialmente responsabile, richiedendo un valore aggiunto in termini di impatto sociale.
Nel complesso emerge con chiarezza la volontà della Commissione di attribuire alla nozione di qualità un significato molto più ampio rispetto al passato. La valutazione dell’offerta non si limita più ai soli profili tecnici direttamente connessi all’esecuzione dell’appalto, ma comprende anche elementi indirettamente collegati alla prestazione, quali gli impatti ambientali, sociali, innovativi e di resilienza che l’appalto è in grado di generare.
LA DEROGA: QUANDO LA QUALITÀ È GIÀ GARANTITA DALLA PROGETTAZIONE DELLA GARA
Accanto alla regola generale, si introduce una deroga. La Commissione riconosce che non sempre è necessario attribuire un’elevata ponderazione ai criteri qualitativi, laddove la qualità possa essere garantita mediante uno dei seguenti elementi:
- specifiche tecniche particolarmente dettagliate;
- clausole di esecuzione del contratto che assicurino il mantenimento degli standard qualitativi;
- una combinazione di specifiche, clausole di esecuzione e criteri di aggiudicazione basati sulla qualità.
In ogni caso la deroga riguarda esclusivamente l’obbligo di rispettare la ponderazione minima della qualità (30% e 50%), ma non deroga al principio fondamentale secondo cui il contratto deve essere aggiudicato secondo il miglior rapporto qualità/prezzo.
Il criterio del solo prezzo non è mai citato nell’attuale articolo comunitario sui criteri di aggiudicazione.
In ogni caso la deroga dovrà essere espressamente motivata già nella documentazione di gara, indicando quale di tali strumenti consenta di garantire il livello qualitativo richiesto.
VERSO IL DEFINITIVO SUPERAMENTO DEL CRITERIO DEL MASSIMO RIBASSO
La lettura complessiva del nuovo testo porta a una conclusione che potrebbe rappresentare uno dei cambiamenti più rilevanti dell’intera riforma: il criterio del minor prezzo, almeno per gli appalti sopra soglia europea, sembra destinato a scomparire.
La bozza non contiene infatti alcun riferimento al criterio del prezzo più basso, che costituiva una delle modalità di aggiudicazione previste dalla direttiva 2014/24/UE. Al contrario, il testo individua come unico criterio generale il Best Price-Quality Ratio.
Anche la disciplina della deroga conferma questa impostazione, non prevedendo esplicitamente la possibilità di aggiudicare il contratto esclusivamente sulla base del prezzo.
L’unica ipotesi in cui la proposta consente di utilizzare un solo elemento di valutazione è, paradossalmente, quella opposta: l’acquirente pubblico può fissare preventivamente un prezzo fisso, lasciando gli operatori economici competere esclusivamente sulla qualità delle offerte.
Tutti questi elementi sembrano convergere verso un indirizzo molto preciso della Commissione europea: abbandonare definitivamente la logica del massimo ribasso quale criterio autonomo di aggiudicazione e costruire un sistema nel quale la qualità costituisca sempre una componente essenziale della decisione amministrativa, anche quando essa sia garantita principalmente attraverso la progettazione tecnica dell’appalto piuttosto che mediante una elevata ponderazione dei punteggi qualitativi.
Se questa impostazione sarà confermata nel testo definitivo, si tratterà di un cambiamento destinato ad incidere profondamente sulla progettazione delle gare pubbliche e, più in generale, sulla cultura degli appalti nell’Unione europea, consolidando il percorso già intrapreso con le precedenti direttive orientato a un modello incentrato sul valore complessivo dell’offerta.
Dott. Giulio Delfino
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